先罚后赔 已缴纳行政罚没款可用于民事赔偿

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违法行为人缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任的,违法行为人应当继续履行相关罚没款缴纳义务。证监会应当及时完善执行制度规则和程序,对退库之后又发现违法行为人财产的,应当继续履行收缴职责,将违法行为人财产收缴入库。

□ 新政解读

□ 本报记者 周芬棉

为推动民事赔偿责任优先原则落地,依据证券法、国家金库条例实施细则等相关规定,证监会、财政部近日联合发布《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》(以下简称《规定》),明确违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的具体工作机制,率先将民事赔偿责任优先原则在证券领域落地。

业内专家认为,《规定》的出台,对于证券投资者是一大利好,是给广大股民的“大礼包”。

多部法律体现优先原则

民事赔偿优先原则率先在证券领域落地,最直接的依据是证券法的规定。证券法规定,违反本法规定,应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得,违法行为人的财产不足以支付的,优先用于承担民事赔偿责任。

西北政法大学经济法学院教授强力解释说,当一种违法行为可能导致承担行政责任、刑事责任、民事责任多种性质的法律责任并存的现象,即责任聚合时,如果行为人的财产不足以支付,首先承担哪种责任?按照法律规定,优先承担民事责任。

中国人民大学法学院教授刘俊海说,这种民事赔偿优先的原则,在过去的证券法中也有规定,但都没有落地,如今《规定》发布,打通执行的“最后一公里”,值得肯定。新发布的期货和衍生品法中亦有类似规定。

“这种规定的法律逻辑是,民事赔偿首先是基于投资者因他人违法行为蒙受了损失,应当获得救济;而行政处罚的罚没、刑事判决的罚金,主要目的也不是为了钱,而是维护市场秩序,遏制违法犯罪。”强力认为,在这种情形下,法律应当规定民事赔偿优先。

这种民事赔偿优先的原则体现在多部法律中。北京中银律师事务所高级合伙人吴则涛说,民法典规定,民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的,承担行政责任或刑事责任不影响承担民事责任;民事主体的财产不足以支付的,优先用于承担民事责任。

其他单行民商事法,如反不正当竞争法、食品安全法、产品质量法、公司法、基金法、消费者权益保护法等也都有类似规定。

除民商法有规定之外,刑事审判方面也有规定。北京海润天睿律师事务所高级合伙人王肖东说,依据现行刑法规定,由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的,对犯罪分子除依法给予刑事处罚外,并应根据情况判处赔偿经济损失。承担民事赔偿责任的犯罪分子,同时被判处罚金,其财产不足以全部支付的,或者被判处没收财产的,应当先承担对被害人的民事赔偿责任。

最高人民法院《关于为创业板改革并试点注册制提供司法保障的若干意见》明确:“严格落实证券法第二百二十条的规定,违法违规主体的财产不足以支付全部民事赔偿款和缴纳罚款、罚金、违法所得时,其财产优先用于承担民事赔偿责任。”

广征意见市场评价积极

证监会有关负责人称,《规定》于2022年3月11日至4月10日向社会公开征求意见,此前征求了最高人民法院、审计署等单位的意见。征求意见稿发布后,市场评价积极正面,收到28条反馈意见,证监会会同财政部逐条研究。

刘俊海说,《规定》虽只有十四条,但干货满满。涉及范围广,证监会广征意见,体现了开门立法、民主立法的理念。对于投资者而言,证券民事赔偿制度是良法善法,关键在于执行。

《规定》明确了五方面内容。一是关于申请的前提及主体。《规定》明确,违反证券法规定,违法行为人应当同时承担民事赔偿责任和缴纳罚没款行政责任,缴纳罚没款后,剩余财产不足以承担民事赔偿责任的,合法权益受到侵害的投资者可以在向人民法院提起诉讼,获得胜诉判决或者调解书,并经法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿后提出书面申请,请求将违法行为人因同一违法行为已缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任;证券纠纷普通代表人诉讼中的诉讼代表人、特别代表人诉讼中担任诉讼代表人的投资者保护机构,可以代表受害投资者提出申请。

强力认为,这一前提虽只有行政处罚,但是法院刑事判决的罚金,也应包括在内。也就是说,由国库退库的不只是行政罚没款,还应包括罚金。

王肖东说,在违法行为人承担刑事责任外还承担行政责任和民事赔偿责任时,或者证监会审理案件发现涉嫌刑事犯罪移送司法机关时,都不排除有罚金判决。比如汪建中操纵股票案中,证监会罚没其2.5亿元,法院仍然处罚金1.25亿元。

二是关于申请材料、申请期限、申请金额。《规定》明确,受害投资者可以在法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请;违法行为人被法院宣告破产的,自破产程序终结或者追加分配程序终结后一年内提出申请;超过一年提出申请的,证监会不予受理。

三是关于证监会对申请材料的审核。《规定》明确,对于审核符合条件的,抄送财政部。

四是关于退付流程。《规定》明确,证监会应当每半年度向财政部提出退库申请,财政部审核后,将有关罚没款退还至证监会账户,由证监会将违法行为人罚没款退付给受害投资者。

五是关于行政罚没款的继续缴纳与收缴。《规定》明确,违法行为人缴纳的罚没款用于承担民事赔偿责任的,违法行为人应当继续履行相关罚没款缴纳义务。证监会应当及时完善执行制度规则和程序,对退库之后又发现违法行为人财产的,应当继续履行收缴职责,将违法行为人财产收缴入库。

民事赔偿体系基本形成

从这些规定可以看出,《规定》明确“先罚后赔”的程序。

证监会有关负责人透露,有主张说,行政罚没款应在保证足额赔偿受害投资者之后实施,即“先赔后罚”,可简化程序。但经研究,行政处罚法明确规定,当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内,到指定的银行缴纳罚款,由银行将罚没款直接上缴国库。因此,在行政处罚决定往往先于生效民事判决时,“先赔后罚”涉及法律之间的衔接,《规定》作为下位法,规定“先赔后罚”的法律依据不足。

吴则涛认为,随着证券法的修订、证券集体诉讼司法解释的出台、虚假陈述民事赔偿司法解释的修改,以及《规定》的施行,证券民事赔偿体系基本形成。

尤其是虚假陈述民事赔偿司法解释的出台,通过取消行政刑事前置程序、明确虚假陈述行为界定、细化对董监高和其他直接责任人员、独立董事、保荐承销机构、证券服务机构等主体的过错认定标准及免责抗辩事由等相关内容,有力统一了审判标准及裁判尺度,强化了投资者保护,明确市场参与各方责任边界,稳定市场预期。

王肖东认为,作为民事赔偿体系组成部分,还应包括2020年7月15日最高法院发布的《全国法院审理债权纠纷案件座谈会纪要》,以及最高法院关于民事诉讼法的司法解释以及其他相关司法解释和司法文件等。

刘俊海说,相比较这些法律规定和司法解释,《规定》的出台,更接地气,充分体现了以民为本、民本主义的理念,这对于提振投资者信心、促进资本市场发展等具有重要意义。

法治日报--法治网